Specjalny zasiłek opiekuńczy jako wsparcie dla opiekunów osób niepełnosprawnych

Specjalny zasiłek opiekuńczy jest świadczeniem nieco zapomnianym. Rodzi się pytanie, dlaczego zapomnianym? W jakim sensie? W takim oto, że ma konkurencję w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Ale zacznijmy od początku.

Na mocy przepisu art. 143 ustawy z dnia  12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593), zmieniającego ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), dalej: u.ś.r., do polskiego systemu prawnego zostało wprowadzone świadczenie pielęgnacyjne jako świadczenie opiekuńcze adresowane wyłącznie do rodziców niepełnosprawnych dzieci. Ratio legis (czyli uzasadnienie) takiego rozwiązania – jak się wówczas wydawało – nie powinno było budzić kontrowersji. Wiadomym jest przecież, że jeżeli rodzi się chore dziecko, wymaga ono bezwzględnej – nierzadko wieloletniej – opieki, zaś jego rodzina oczekuje możliwie najszerszego wsparcia, także finansowego. Niepełnosprawne dziecko jest bowiem tak bezbronne i zdane na rodziców, że niejednokrotnie nie sposób opieki nad nim scedować na inne osoby. W obliczu tak wyjątkowych okoliczności jedno z rodziców staje przed koniecznością rezygnacji z aktywności zawodowej, by całkowicie poświęcić się potomstwu. Dziecko – jako osoba wymagająca opieki – nie ma własnych dochodów. Zwykle jego rodzeństwo także wymaga uwagi mamy i taty, zaś krąg osób, które gotowe byłby odciążyć rodziców, bywa bardzo wąski. Dlatego też ustawodawca przyjął, że rodzicowi (ewentualnie opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka), rezygnującemu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, należy się szczególna ochrona i wsparcie. Pojawiły się jednak głosy, że rzeczą niesprawiedliwą i niepożądaną społecznie jest to, iż po osiągnięciu przez dziecko pełnoletności jego rodzice albo opiekunowie tracą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo tego, że dorosła już osoba niepełnosprawna w dalszym ciągu wymaga opieki. Dlatego też od dnia 1 stycznia 2013 r. przepis art. 17 u.ś.r. zmieniono w ten sposób, iż świadczenie pielęgnacyjne miało odtąd przysługiwać podmiotom uprawnionym pod warunkiem, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przedmiotowym świadczeniem zostali zatem objęci także opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnym pod tym wszakże warunkiem, że ich niepełnosprawność powstała w dzieciństwie lub wczesnej młodości. Aby poza systemem wsparcia nie pozostawić opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po tym okresie, do ustawy o świadczeniach rodzinnych, także z dniem 1 stycznia 2013 r. dodano przepis art. 16a, wprowadzający kolejne świadczenie opiekuńcze – specjalny zasiłek opiekuńczy. Nie oznaczało to jednakże końca sporów.

Świadczenie pielęgnacyjne od początku przedstawiało się bowiem jako świadczenie korzystniejsze. Termin jego przyznania uzależniony był (i jest) od ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, może być ono zatem przyznane nawet na czas nieokreślony, zaś prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustala się na okres zasiłkowy. Wniosek o objęcie tą formą wsparcia musi więc być corocznie ponawiany. Prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego – w przeciwieństwie do świadczenia pielęgnacyjnego – jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego, wyznaczonego kwotą 764,00 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie, przy czym uwzględnia się łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki. Ustawodawca nie przewidział natomiast w tym przypadku proporcjonalnego obniżenia wysokości świadczenia w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, czyli tzw. mechanizmu „złotówka za złotówkę”. Jest natomiast możliwość warunkowego przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy ustalony dochód, przypadający na osobę w rodzinie, przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany. W takim przypadku zasiłek ten przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W razie kolejnego przekroczenia kryterium dochodowego – podczas ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy na następny okres zasiłkowy – świadczenie to nie przysługuje. Najważniejsza różnica pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym leży jednakże w wysokości obu świadczeń. Kwota świadczenia pielęgnacyjnego zaczęła wzrastać. W roku 2022 r. wynosi ona 2119,00 zł miesięcznie, a ponadto jest corocznie waloryzowana. Kwota specjalnego zasiłku opiekuńczego zatrzymała się natomiast na stałym poziomie 620,00 zł miesięcznie.

Nie dziwi więc fakt, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych chętniej ubiegają się o świadczenie pielęgnacyjne. W sukurs przyszedł im Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) stwierdził, że:

Art. 17 ust. 1b [u.ś.r. – MWK] w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Niemniej od 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r. pozostał niezmieniony, co powoduje rozbieżności orzecznicze w praktyce organów administracji publicznej. Wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast (czyli organy pierwszej instancji właściwe w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego) zwykle odmawiają przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na literalne brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Co do zasady, odmiennego zdania są samorządowe kolegia odwoławcze i sądy administracyjne. W przypadku opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych oznacza to jednakże swoistą batalię i wydłużenie czasu oczekiwania na finansowe wsparcie. Choćby z tego powodu warto odnotować, że w polskim systemie prawnym istnieje świadczenie alternatywne, czyli specjalny zasiłek opiekuńczy. Dodać trzeba, że obydwie – powyżej opisane – formy pomocy są względem siebie konkurencyjne. Oznacza to, że nie można ich kumulować.

Źródła:

1. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.).
2. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443).

Autorka jest prawnikiem i historykiem, doktorem nauk humanistycznych. Pracuje na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie. Jest członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, orzekającym w sprawach z zakresu pomocy społecznej.

Zdjęcie ilustracyjne/Pexels..com