Czy opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych mają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego?

Zwracam się z uprzejmą prośbą o przyznanie mi świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad moją 90-letnią matką – osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Mama przed wieloma laty przeszła rozległy udar mózgu. Od tego czasu nie chodzi; w sposób ograniczony komunikuje swoje potrzeby; wymaga pomocy przy spożywaniu posiłków; sama nie przyjmuje leków; czuje niepokój, gdy nie ma mnie w pobliżu. Wymaga mojej stałej obecności. Z tego powodu nie mogę podjąć żadnego zatrudnienia. Wyzwaniem jest nawet wyjście z domu na krótki czas… Przytoczone zdania – typowe dla wniosków kierowanych do ośrodków pomocy społecznej, odwołań od decyzji i skarg wnoszonych do sądów administracyjnych – obrazują dwojaki problem w ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Pierwsza trudność wiąże się nie tyle z problemem prawnym, co życiowym. Tak oto bowiem osoby niejednokrotnie dotąd czynne zawodowo i aktywne w wielu sferach życia zostają postawione przed fundamentalnym wyborem: w jaki sposób, w jakim zakresie i jakim kosztem zapewnić opiekę, pomoc i wsparcie najbliższym członkom rodziny, którzy w wyniku choroby lub wypadku stali się osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym. Część z tych osób decyduje się na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad krewnym. Pojawia się wówczas naturalna i uzasadniona wątpliwość, czy wobec takiego wyboru mogą liczyć na wsparcie finansowe ze strony państwa. I tu pojawia się drugi problem, którego natura tym razem jest stricte prawna.

Świadczenie pielęgnacyjne jest rodzajem świadczenia opiekuńczego, opisanego w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 615), dalej: u.ś.r. Powołany przepis stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. matce albo ojcu,
2. opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Ustawodawca uzależnił zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przede wszystkim od przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia przez opiekuna osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym (czyli jego bierności zawodowej, pozostającej w związku z opieką nad chorym). Niemniej w przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r. wprowadzono do ustawy dodatkowe zastrzeżenie, polegające na tym, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki musi powstać w określonym momencie, to jest do ukończenia przez nią 18., ewentualnie 25. roku życia (w tym drugim przypadku w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej). Tym samym – zgodnie z literalnym brzmieniem powołanego przepisu – z grupy beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego zostali wyłączeni opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później, aniżeli ustawowa cezura.

Skąd wzięło się takie rozróżnienie? Ujmując rzecz historycznie, świadczenie pielęgnacyjne zostało pomyślane jako finansowe wsparcie dla rodziców niepełnosprawnych dzieci. Ustawodawca – słusznie zresztą – dostrzegł, że sytuacja tej grupy osób jest szczególna. Niepełnosprawne dzieci są bowiem zwykle całkowicie zdane wyłącznie na matkę lub ojca, przy czym w sytuacji choroby lub innej dysfunkcji organizmu dziecka, jedno z rodziców całkowicie się jemu poświęca, co skutkuje rezygnacją ze wszelkiej aktywności zawodowej, nierzadko na długie lata. Tymczasem dorosły niepełnosprawny – choć oczywiście nie jest to regułą –  ma wokół siebie większy krąg osób, na których ciąży względem niego obowiązek alimentacyjny, a które mogą podzielić się obowiązkami związanymi z opieką bądź ją sfinansować (są to dorosłe dzieci, współmałżonek, wnuki). Co więcej, niejednokrotnie osoba, której niepełnosprawność powstała już w dorosłym życiu, zdążyła wypracować sobie własne świadczenia emerytalno-rentowe, co także stawia ją w sytuacji odmiennej od rodziców dziecka. W końcu inne jest jej doświadczenie życiowe i większa niż w przypadku dzieci zdolność adaptacyjna (to z kolei pozwala na korzystanie chociażby z usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania).

Jednakże tak ukształtowany stan prawny rodzi wśród opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych poczucie krzywdy. Jak mówią, ich zaangażowanie w opiekę nad chorym krewnym w niczym nie ustępuje opiece sprawowanej przez rodziców nad dziećmi. Wskazują, iż także poświęcają się w pełni, niejednokrotnie borykając się z problemami finansowymi, co jest konsekwencją rezygnacji z zatrudnienia. Problem ten rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) stwierdził, że „Art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji”. Dotychczas jednak powyższy przepis nie został zmodyfikowany.

Doprowadziło to do rozbieżności orzeczniczej, zwłaszcza w praktyce organów administracji publicznej. Wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast – jako organy pierwszej instancji – zwykle wydają decyzje odmowne. Pomyślny dla strony wnioskującej finał sprawy osiągany jest dopiero w wyniku odwołań składanych do właściwego miejscowo samorządowego kolegium odwoławczego. Organy wyższego stopnia – opierając się na orzecznictwie – rezygnują bowiem z dosłownej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. na rzecz wykładni podporządkowanej celowi. Przyznają tym samym świadczenie pielęgnacyjne także opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nich 18., ewentualnie 25. roku życia (w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej). Tym samym czynią też zadość konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Puenta niniejszych rozważań jest natomiast taka, że warto wykorzystywać tryb odwoławczy w administracyjnym toku instancji, gdyż dopiero takie działanie może doprowadzić do pozytywnego załatwienia sprawy.

 Autorka jest prawnikiem i historykiem, doktorem nauk humanistycznych. Pracuje na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie. Jest członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, orzekającym w sprawach z zakresu pomocy społecznej.

Zdjęcie ilustracyjne/Unsplash..com